萬國郵聯推新政,美國轉念“不退群”
來源:解放日報 2019/10/18 11:06:06 作者:楊瑛
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悉尼fc纽卡斯尔 www.itirvg.com.cn 導讀: 一年前,美國白宮威脅要退出萬國郵政聯盟,并開啟倒計時。如今一年之期已到,特朗普政府卻選擇與萬國郵聯達成新改革方案,繼續留在該組織內。從“退群”到“留群”,一向鼓吹“美國優先”的特朗普政府這次卻通過多邊協商機制解決問題,背后有何考量?

一年前,美國白宮威脅要退出萬國郵政聯盟,并開啟倒計時。如今一年之期已到,特朗普政府卻選擇與萬國郵聯達成新改革方案,繼續留在該組織內。從“退群”到“留群”,一向鼓吹“美國優先”的特朗普政府這次卻通過多邊協商機制解決問題,背后有何考量?

美不滿終端費制度

2018年10月17日,美國白宮宣布,美國即日起啟動退出萬國郵政聯盟的程序;如果未來一年未能與萬國郵政聯盟達成有利于美國的新協議,屆時美國將會退出該組織。

萬國郵政聯盟(UPU,簡稱萬國郵聯)的前身是“郵政總聯盟”,距今已有145年的歷史,是僅次于國際電信聯盟的世界第二古老的國際組織。萬國郵聯現為聯合國國際郵政事務專門機構,宗旨是促進、組織和改善國際郵政業務,發展郵政方面的國際合作,并向成員國提供可能的郵政技術援助。該組織共有192個成員,幾乎包括了世界上所有的國家。

白宮當時在聲明中表示,萬國郵聯的憲章改革未有充分進展,讓外國郵政服務以廉價郵費把商品寄到美國,損害美國郵政局和企業的收入?!痘⒍儆時ā分賦?,在萬國郵聯的國際郵政業務中,有一項“終端費”業務,也是特朗普政府此前想“退群”的導火索。

所謂終端費,即包裹重量在4.4磅(約2公斤)以下時一個成員國可以向另一國家收取的商定費率。這一規定自上世紀60年代起就被執行,主要是為了幫助發展中國家以低價向歐美等較富裕國家郵寄小型包裹。然而,費率是統一的,但各國經濟水平并不相同,一些發達國家國內的運輸成本要比萬國郵聯的終端費高出很多,這導致這些發達國家需要大量補貼自己的郵政系統。舉例而言,在美國境內運輸一件4.4磅重的包裹,費用在19至23美元,而在終端費制度下,美國郵政局遞送一件來自中國的類似包裹只能收取5美元。

《紐約時報》指出,美國政府對終端費制度早有不滿,但只有特朗普在任內提出了切實行動,主要還是電商的興起。美國郵政管理局2015年的一項報告稱,萬國郵聯的郵費系統“創造了贏家和輸家”,大量來自中國的小包裹運往美國,為此美國郵政局和零售商每年要花費數億美元來平攤物流成本,美國成了那個“輸家”。此外,郵費低廉、電商的蓬勃發展還加劇了美國零售業和制造業的損失。

還有一些媒體指出,美國“退群”意在針對中國電商的崛起。事實上,萬國郵聯曾在2016年修改協議,對部分中國出口商品上調郵費。但白宮對現有制度依舊不滿。

“退群”威脅引發擔憂

彭博社指出,“退群”符合特朗普在處理國際關系時一貫的“美國優先”主張,以及其對多邊主義的懷疑態度。自特朗普上任以來,美國已退出跨太平洋伙伴關系協定(TPP)、巴黎氣候協定、伊朗核協議等多項多邊協議。

和前幾次一樣,美國要“退群”的消息一度引發各界擔憂。萬國郵聯秘書長比沙爾·侯賽因曾警告稱,該機構成立近150年來從沒有任何國家退出過,美國的退出將是一場“噩夢”,屆時全球郵遞服務將被中斷,美國郵票將不再得到海外認可。

美國億貝網(eBay)、亞馬遜等電商巨頭也公開反對美國與萬國郵聯“分手”,稱此舉將使一些跨境電商小企業業務中斷。

美國的“退群”威脅也遭到西方盟友的反對。奧地利《新聞報》曾指出,日內瓦的行業專家說,如果按照美國的要求,那么歐洲郵件寄到美國的郵資也將增加。

緊急開會峰回路轉

就在外界對美國“退群”倒計時憂心忡忡時,事件卻在今年9月峰回路轉。一直慫恿特朗普政府對萬國郵聯“下手”的白宮“鷹派”貿易顧問納瓦羅率團赴日內瓦商談改革一事。

9月25日,萬國郵聯第三次特別大會通過終端費改革方案。納瓦羅確認,美國將繼續留在該組織?!杜υ際北ā分賦?,這是萬國郵聯成立145年以來第三次召開緊急會議。

美國全國廣播公司財經頻道(CNBC)報道稱,在否定了包括美國提出的允許所有成員國自行設定費率等多項改革方案后,與會成員國以超過半數的投票通過了“第五方案”。新方案規定,一年內進口郵件超過7.5萬噸的國家,將被允許自2020年7月1日起自行制定終端費,這意味著美國可以設定自己的入境郵費。

據消息人士透露,美國正與符合自行設定要求的法國、加拿大、日本等其他國家私下展開協商,確保費率維持在既定框架內。聯邦快遞政府說客吉姆·坎貝爾預計,美國的終端費可能上升125%至180%。

此外,協議還規定,作為交換,美國及其他決定自行設置費率的國家,將對萬國郵聯提供經費支持,在未來5年內向該組織支付4000萬美元,用于支持安保及退休金等基金項目。

出于自身利益考量

達成協議后,納瓦羅將談判結果稱為“特朗普外交政策的又一次勝利”,并表示萬國郵聯等國際組織應尊重美國的權利,繼續為成員國服務。也有一些聲音認為,在多次任性“退群”后,一向鼓吹單邊主義的美國這次“擁抱”了多邊主義。

對此,復旦大學國際問題研究院聯合國與國際組織研究中心主任、教授張貴洪表示,特朗普政府這次沒有“退群”,是對美國自身經濟利益考量后的結果。如果美國“退群”,對美國和萬國郵聯將造成“雙輸”的局面。一方面,美國承擔了聯盟中第一多的經費,退出將引發國際組織運營困難。另一方面,如果美國退出,美國郵政局將無法再使用作為全球郵遞體系基礎的法律、規章和技術框架,這可能會使美國寄收包裹的過程陷入混亂。

中國人民大學國際關系學院副教授刁大明指出,不管是單邊還是多邊,都只是特朗普政府的一種手段,其最終目的還是在于使美國獲得利益最大化,與萬國郵聯達成協議就符合這一目的。美國在維護國際規則、執行國際法方面,呈現出一個兩面人的狀態,所謂“合則用不合則棄”,符合美國利益就大張旗鼓地宣揚,不符合利益就退避三舍。這也解釋了為何特朗普政府對不同國際組織區別對待,因為本質上他不是“為了退而退”,而是為了達成自身目的。

不過,張貴洪也表示,雙方達成協議可以看作是近年來美國與國際組織多邊協商中比較積極的案例。此前美國屢次“退群”,都是因為與其他國際組織談不攏,這次“留群”也帶來一些啟示。一方面,隨著技術革新和時代發展,國際組織需要對規則和制度進行相應調整,更好地適應不同成員國之間的共同需求;另一方面,美國也應在現有的國際規則下來處理國與國之間的關系,面對矛盾和沖突,并非只有“退群”一條路。同時,作為大量國際組織的發起國和世界強國,美國應當在國際組織中承擔更多責任,甚至是“犧牲”,而不能僅以經濟利益為考量。

刁大明表示,在進入選舉周期后,特朗普的“美國優先”策略不會改變。特朗普上任兩年多來,在很多政策上讓人覺得匪夷所思,是因為在其所構建的以大國博弈為上限、以“美國優先”為下限的政治框架內,存在很多真空地帶,以至于很多政策會出現搖擺。而特朗普政府的這種政策不確定性未來仍將持續。

原標題:萬國郵聯推新政,美國轉念“不退群”

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